摘 要:高效能治理是一個復合型的整體概念，包括實現治理高效能的各種重要因素與高效能治理的各種屬性；也是適應基本現代化、高質量發展、高品質生活、創新發展、數智時代、復雜系統治理要求的現代治理模式，具有現代性、先進性、人民性、創新性、智慧性和協同性。這一治理模式要求始終堅持以人民為中心的發展思想，始終堅持中國特色社會主義制度體系，不斷完善國家治理組織體系與運行機制，推進國家治理能力現代化，推進治理的智慧化、數字化轉型，提高治理效率，提升發展品質，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

關鍵詞:高效能治理 現代治理模式 現代治理價值體系 協同治理

【中圖分類號】D960 【文獻標識碼】A

高效能治理是一種綜合的全鏈條的現代治理

高效能治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要目標。習近平總書記于2020年5月22日參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時提出“高效能治理”這一概念，強調“有針對性地部署對高質量發展、高效能治理具有牽引性的重大規劃、重大改革、重大政策，在應對危機中掌握工作主動權、打好發展主動仗”[1]。之后，我國各級各地對推進高效能治理進行深入的實踐探索，學術界也對高效能治理進行深入的學術探討，并對高效能治理這一概念的內涵達成一定的共識。

從高效能治理的詞源來看，高效能治理可以指治理的高效能，即治理成本的最小化與收益的最大化，也可以指實現治理的高收益，盡可能地實現治理目標。[2]從治理的能力和水平看，高效能治理是黨和國家在治國理政的行動實踐中提出的一個創造性概念和重要奮斗目標，是一種治理主體、治理客體和治理環境相互耦合、不斷優化的積極狀態和顯著的治理效能。[3]從衡量國家或政府好壞的標準來看，高效能治理應該是一個以結果為導向的綜合評價標準，既包括效率、節約、效益等價值尺度，也包括民主、公平、正義和回應性等價值尺度[4]。從治理的路徑來看，高效能治理需要善于借鑒傳統政治文化智慧搞治理，集中優勢力量落實重大部署致力攻堅破難，圍繞治理難題最大限度凝聚共識、匯聚力量，尊重發展的差異性與層次性需求。從基層治理來看，高效能治理要合理定位治理單元，把握治理目標準確性，調動治理主體積極性，強調治理方式協同性，突出治理內容系統性，注重治理手段智能化[5]。

高效能治理由“高效能”和“治理”組合而成。其中，高效能是指解決問題的高效率、滿足人民美好生活需求的高回應性、實現人民高品質生活的高效益。國家治理效能包括了國家治理的“效果”和國家治理的“能力”兩個方面，不僅要求提高治理的效率、績效與有效性，同時也要求提高治理能力與制度執行力[6]。治理是指各主體間同向、同心、協同，共同對社會公共事務進行整體利益管理、實施聯合行動、實現公共利益最大化、達成善治目標的持續過程。因此，高效能治理是指治理主體堅持具有高凝聚力、高認同度的治理價值理念，以良法善治為基礎，以嚴明的組織體系、科學民主的決策體系與高效的執行體系為骨干，以調動各治理主體積極性實現協同治理為目標，以強大的治理能力為保障，以數智化手段為支撐，高效率解決治理實踐中存在的各種問題，高回應性滿足人民群眾美好生活需求，高效益實現人民群眾高品質生活的現代治理模式。

高效能治理與“低效治理”“無效治理”“無能治理”“失敗治理”等相對應。“低效治理”是辦事低效、久拖不決型的治理模式，這種治理模式把審批權和管理權看成謀利工具或關卡，在部門之間、科室之間相互推諉扯皮，導致營商環境不佳、群眾獲得感差、辦事效率低下。解決“低效治理”需要從單一問題解決轉向系統性治理，全面建設服務型政府，全面推進國際一流營商環境建設。“無效治理”指官僚主義、形式主義、教條至上的治理模式，這種治理模式善于用會議應付會議、用文件對付文件、用數字應付上級，看起來做了很多事，實際上毫無實際效果。“無能治理”指一些領導干部治理能力不足，亂作為、不作為、不敢為、不善為，導致某一領域或某一方面治理失靈。東歐劇變、蘇聯解體有多方面原因，但其中一個重要原因就是沒有形成有效的國家治理體系和國家治理能力，這一教訓是很深刻的。古往今來，很多社會動蕩、政權更迭，原因都可以歸結為沒有形成有效的國家治理體系，沒有形成足以維持社會秩序與安全秩序的國家治理能力。“失敗治理”不僅不能維護內部秩序、不能履行基本國家職能、社會結構日益渙散，還表現為內部政治勢力相互掣肘、社會撕裂、種族對立、利益對抗。面對國家之間的競爭和較量，制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間競爭的關鍵；治理體系不完善、治理能力欠佳的國家往往在競爭中失敗。

總之，高效能治理是一個復合型的整體概念，包括實現治理高效能的各種重要因素與高效能治理的各種屬性。高效能治理是民心之治、良法善治、整體之治、協同之治、能力之治、數智之治、效率之治、效益之治、品質之治的總和。

高效能治理具有現代性、先進性、人民性、創新性、智慧性和協同性

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供了有力保障。中國國家治理模式是高效能治理的典范。習近平總書記指出：“在人類文明發展史上，除了中國特色社會主義制度和國家治理體系外，沒有任何一種國家制度和國家治理體系能夠在這樣短的歷史時期內創造出我國取得的經濟快速發展、社會長期穩定這樣的奇跡。”[7]從我國國家治理現代化的發展過程來看，改革開放初期我國的政府治理強調行政效率的提升；2003年之后，我國開始重視政府績效評估，把提升政府績效作為治理效能的重點；中國特色社會主義進入新時代，我國國家治理更加重視統籌經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、環境治理的整體性治理，強調在高質量發展的同時推進高效能治理，克服發展不平衡與治理碎片化。

作為我們黨提出的具有鮮明中國特色的國家治理理論重要組成，“高效能治理”是中國國家治理話語體系的典型概念，是馬克思主義國家治理理論與時俱進的理論產物。高效能治理是適應基本現代化、高質量發展、高品質生活、創新發展、數智時代、復雜系統治理要求的現代治理模式，具有現代性、先進性、人民性、創新性、智慧性和協同性。

高效能治理適應基本現代化要求，具有鮮明的現代性

現代國家治理并不是一成不變的，而是隨著經濟社會發展不斷創新與發展。隨著現代化的發展，國家治理現代化進程也在不斷發展與演變。從世界現代化進程中治理現代化的演進來看，現代治理效能的理念和實踐也在不斷變化。工業化時期，國家治理屬于傳統公共行政的范圍，隨著科學管理運動的興起與發展，“效率”概念成為治理現代化的重要理念。西方國家將科學管理原理和方法廣泛應用于政府治理，效率管理與績效管理在政府治理中廣泛應用，提高了行政效率，信息技術也開始應用于政府內部管理。20世紀70年代末開始的新公共管理運動時期，屬于向信息社會治理方式轉型的時期，新的管理方式與技術在政府中被廣泛引入并運用，如政府流程再造、政府質量管理、合同外包、電子政務等等。進入數智社會之后，國家治理效能的研究成為顯學，治理方式更加重視公民參與和多主體協同共治，更加重視大數據技術和人工智能在國家治理中的運用，出現了從智能政府向智慧政府、“孤島”政府向開放政府、分割服務政府向整體服務政府的新轉變。因而，高效能治理是具有鮮明現代性的治理。

高效能治理適應高質量發展要求，具有發展的先進性

高質量發展與高效能治理相結合是中國經濟社會發展取得巨大歷史性成就的密碼。高質量發展，就是建設高標準社會主義市場經濟體制，促進創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，實現數字化發展，推動高水平自主創新與充分的市場競爭，實現經濟增長方式向質量型、效益型轉變，實現社會生活方式向高質量生活轉變。高效能治理是黨和政府發揮制度優勢，運用系統治理、整體治理、協同治理、數字治理等方式對經濟社會全局進行的高效、優質與可持續的治理。高效能治理有力促進了高質量發展，正是由于各級政府充分扶持戰略新興產業和未來產業，我國以新質生產力為代表的先進生產力才得到長足發展，這充分體現了我國高效能治理的先進性。“十五五”規劃編制期間，習近平總書記在上海、河南等地的考察中，多次強調“高效能治理”的重要性，彰顯了高效能治理對建設社會主義現代化強國的基礎性與關鍵性作用，為我們在“十五五”時期推進經濟社會高質量發展、實現國家治理體系與治理能力現代化指明了方向。

高效能治理適應高品質生活要求，具有濃厚的人民性

我國國家治理堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，具有走共同富裕道路的顯著優勢。堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展，是我國國家制度和國家治理體系的本質特征，也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在。我國國家制度和國家治理體系始終著眼于實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，堅持人民至上、以人為本，著力保障和改善民生，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，有效避免出現黨派紛爭、利益集團偏私、少數政治“精英”操弄等現象，具有無可比擬的先進性與濃厚的人民性。一些拉美國家之所以陷入“中等收入陷阱”，落入“低效治理”與“失敗治理”的泥潭，一個重要的原因就是忽視了民生保障與共同富裕，導致貧困階層占社會主體地位，巨大的貧富差距使社會斷裂，社會結構潰敗。

高效能治理適應社會主要矛盾變化要求，具有典型的創新性

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國發展處于新的歷史方位，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，國家治理面臨許多新任務新要求，必然要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發展。我國各領域制度建設還存在一定的不平衡、不充分現象，有的領域制度供給較為充分，有的領域制度供給尚不充分，部分領域存在制度空白、治理盲區、制度沖突、制度過時、制度操作性不強等現象，如人工智能、大數據、云計算等新領域的相關法律制度還存在空白區。所以，我們要加強法律制度建設，填補空白點、補強薄弱點。習近平總書記指出：“積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”。[8]高效能治理可以不斷促進制度建設、制度創新與制度優化，不斷解決前進道路上面臨的各種問題，使中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。

高效能治理適應數智時代要求，具有整體的智慧性

在數智時代，各國都廣泛采用了基于現代網絡技術的政府流程優化、電子政務等措施，廣泛采用了基于現代智能技術的云政務、智慧政務、智慧政府建設措施，廣泛采用了基于現代管理技術的電子參與、網絡治理與政府購買公共服務等技術，實現了國家治理的智能化、高效化、協同化。堅持數字賦能，能夠放大各類治理工具的治理效能，使國家治理走向精細化治理、精準化治理、敏捷治理。各國政府以工業互聯網思維改造政府工作流程，通過加強橫向統籌和縱向協同，努力打造更智能更高效的政務服務新模式。隨著全球進入數智時代，我國數字中國、數字政府、數字社會建設加速推進，為高效能治理提供了高效的技術手段和工具，我國的高效能治理日益體現出整體的智慧性。

高效能治理適應復雜系統治理要求，具有全面的協同性

高效能治理是有效解決各種復雜問題的現代治理模式，首先就體現在國家治理的體系性、全面性與協同性，是針對各個領域的治理，而不是個別領域的治理。我國國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。高效能治理在所有領域都貫徹效率、效能、效益、高回應性的原則，在所有制度領域都提高制度執行力和現代化治理能力。高效能治理還體現在通過集中力量辦大事解決各種復雜問題，國家治理堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，充分體現我國高效能治理的全面協同性。

不斷推進高效能治理

為更好推進中國式現代化建設，實現國家治理體系和治理能力現代化，必須著力推進制度優勢向制度效能的轉化，建立健全現代高效能治理模式。

始終堅持以人民為中心的發展思想，與時俱進地完善具有高凝聚力和高認同度的現代治理價值體系

現代治理價值體系始終與執政黨的性質宗旨、國體與政體價值觀保持高度一致。習近平總書記指出：“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[9]國家治理是在黨的領導下政府與社會力量按照制度、規則與法律共同管理公共事務的治國理政活動。我國國家治理的一切工作都是在中國共產黨領導下進行的，目標是完善中國特色社會主義制度體系，促進黨和國家事業發展，實現國家長治久安和人民幸福安康。我國國家治理應堅持人民當家作主，發展全過程人民民主，密切聯系群眾，更好發揮緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢；我國國家治理應堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化，更好發揮全體人民在思想上精神上緊緊團結在一起的顯著優勢。

始終堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推動各方面制度更加成熟更加定型

制度是具有根本性、全局性和穩定性特征的行為規范，是為保證社會有序運轉，按照一定目的和具體程序制定的一系列具有指導性、約束性及法規性的規章或準則。制度在社會交往實踐中發揮著重要的指引、規范和約束作用，為更好凝聚思想共識提供依據和保障。制度建設或制度化是通過制度實踐來建構更加成熟和定型的制度體系，用剛性的制度規范約束人們的行為，從而形成體系化的制度結構。堅持以制度建設為主線，筑牢黨的領導制度、人民代表大會制度、馬克思主義在意識形態領域指導地位等根本制度，完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，公有制為主體與多種所有制經濟共同發展的所有制制度、按勞分配為主體與多種分配方式并存的分配制度、社會主義市場經濟體制等基本制度，創新中國特色社會主義法治體系、黨和國家監督制度體系、愛國統一戰線、政治體制、行政體制、社會體制等重要制度，進一步推進國家治理體系和治理能力現代化。要推進制度優化與制度進化。制度優化是隨著高質量發展和高品質生活不斷發展而出現的制度升級與制度質量提升的過程，如九年制義務教育優化升級為十二年制免費教育，將幼兒教育納入免費教育的范圍等；制度進化是制度在實施過程中不斷拓展覆蓋領域與人群的過程，符合執政宗旨與發展規律要求的制度會優先得到進化，如推進養老保險全覆蓋等。

不斷完善國家治理組織體系與運行機制，進一步提升組織力、領導力、決策力與執行力

國家治理體系既包括制度體系，也包含組織機構體系，黨和國家機構體系是國家制度體系創建、運行的組織載體。我國2018年深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構，健全了黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系，系統性增強了黨的領導力、政府執行力、武裝力量戰斗力、群團組織活力。2023年深化黨和國家機構改革，進一步增強了黨對科技、金融和社會工作的領導力，提高了科技、金融、大數據等領域政府執行力。推進高效能治理，要求形成長遠規劃、科學調控、上下協同的有效治理機制，完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制；要求完善國家行政體制，以推進國家機構職能優化協同高效為著力點，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制，健全部門協調配合機制；要求完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，實行政府權責清單制度；要求充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。高效能治理還要求把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務，培養造就更多更優秀人才，全面提高干部現代化建設能力，大力選拔政治過硬、敢于擔當、銳意改革、實績突出、清正廉潔的干部，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題，健全全面從嚴治黨體系，完善一體推進不敢腐、不能腐、不想腐工作機制。

全面提升政府治理能力，以優質高效服務充分調動各治理主體的積極性，實現各治理主體的協同治理

先進生產力發展無止境，放管服改革就無止境。國家治理需要政府與社會力量協作，集中公共資源與社會資源共同處理經濟社會事務，充分發揮政府的公共管理與公共服務功能、市場的資源配置決定性功能和社會參與功能。推進高效能治理，要求以數據賦能政務服務模式創新，實現更多利企便民政策和服務精準直達。要以群眾和企業滿意為主要標準，以改革創新舉措系統集成為重要依托，切實做到“高度透明、高效服務，少審批、少收費，尊重市場規律、尊重群眾創造”。習近平總書記指出：“要加強系統集成，對新出臺的舉措、新制定的制度開展政策取向一致性評估，確保同向發力、形成合力。”[10]要以全局觀念和系統思維謀劃推進改革，防止政策制定中的相互矛盾、執行中的重復扯皮和價值理念上的相互沖突，切實做到各項政策在功能上的相互耦合。為此，要增強宏觀政策取向一致性，把經濟政策和非經濟性政策都納入宏觀政策取向一致性評估，常態化開展政策一致性評估、政策合法性評估與公平競爭審查。

不斷推進國家治理能力現代化，持續提升資源保障力、安全保障力與社會治理能力

完善的國家治理體系能夠降低制度體系的脆弱性、提高制度體系的韌性。運用制度應對風險挑戰的沖擊，要提高資源保障力，對關鍵礦產資源和能源資源加大保障力度，優化海外資源保障能力。提高安全保障力，聚焦建設更高水平平安中國，健全國家安全體系，強化一體化國家戰略體系，完善公共安全治理機制，增強維護國家安全能力，完善涉外國家安全機制，有效構建新安全格局。提高社會治理能力，健全社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善社會治安整體防控體系，提高社會治安立體化、法治化、專業化、智能化水平，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，健全鄉鎮（街道）職責和權力、資源相匹配制度。在治理能力現代化建設中，要轉變治理理念、優化治理方式，強化源頭治理，從源頭上查找和分析問題，促進治理行為從重視末端治理向源頭治理轉變。

推進治理的智慧化、數字化轉型，建設世界一流的數字營商環境

推進國家治理現代化要把握好科技進步大方向和數字文明新機遇，充分發揮新一代信息技術在國家治理中的積極效用，將新技術工具運用于政策制定、政策執行、政策評估等環節，推動公共組織變革與服務流程再造。高效能治理要求牢牢抓住第四次工業革命數智化發展的歷史契機，推動國家治理數智化升級，打造智慧治理模式。推進高效能治理，形成泛在可及、智慧便捷、公平普惠的高效政務服務體系，加快數字政府建設，由“最多跑一次”到“高效辦成一件事”。“高效辦成一件事”是政務服務發展進入深化效能階段的具體體現，需要技術創新、業務創新和制度創新的深度融合，要健全“高效辦成一件事”重點事項清單管理和常態化推進機制，推進政務服務“跨省通辦”與“一網通辦”，推動線上線下服務能力整體提升。進一步推進具身智能和人工智能在政府治理中的應用，實現國家治理從電子化到智能化的轉變，如工商行政管理部門在“互聯網+政務服務”基礎上，推行經營主體登記智能審批，改變原有的經營主體登記人工審批模式，實現審批服務智能化、自助化、無人化。由政務便捷化服務轉向政務增值服務，在優化提升基本政務服務基礎上，整合公共服務、社會服務和市場服務功能，圍繞企業全生命周期、產業全鏈條，提供更廣范圍、更深層次的政策、人才、金融、科創、法律、開放、公共設施等集成服務。

持續提高治理效率，不斷解決經濟社會發展的重點難點和熱點問題

提高治理效率，要推進制度規范化與政務標準化。制度規范化包括組織機構建設規范化、班子建設規范化、組織履職行為規范化、組織管理流程規范化和工作運行機制規范化。政務標準化建設主要是制定出臺統一的政務標準化建設規范和標準，建設全國統一的政務事項標準、數據標準、系統標準等，出臺行政服務和公共服務目錄，實施窗口服務標準化管理，實行行政審批告知承諾制、限時辦結制、首問負責制、崗位工作補位制（AB角工作制）、行政服務和公共服務事項節假日辦理制度、政務誠信制度和政府效能評估制度等，切實解決數字政府建設中遇到的數據不互通、系統難兼容、安全隱患多的問題。提高治理效率，還要加強機關效能建設，不斷提高各級機關的行政能力和工作效率，不斷提高機關工作質量和服務水平，新修訂的《中華人民共和國國務院組織法》和《國務院工作規則》均提出要建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。不斷推進行政程序的流程再造與流程優化，以公眾需求為核心，從整體上對政務服務進行改革和完善，對服務流程進行重組和優化，使服務流程更加明晰和高效。聚焦解決人民群眾最關心最直接的問題，如失能半失能老年人照料的問題，通過加快建立長期護理保險制度來解決。

始終保持對人民群眾呼聲的高回應性，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要

在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務，要解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往。當前，滿足人民美好生活需要的有些制度和政策還不夠完善、體系還不夠健全，有些民生保障舉措還需要時間去落實。要把民生制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，推動完善滿足人民美好生活需要必需的制度，切實解決群眾在就業、教育、醫療、托育、養老、住房等方面的難題。進一步推進民生“九有”基本公共服務體系向民生“九優”基本公共服務體系轉變：推進幼有所育服務體系向幼有善育服務體系轉變，推進學有所教服務體系向學有優教服務體系轉變，推進勞有所得服務體系向勞有厚得服務體系轉變，推進病有所醫服務體系向病有良醫服務體系轉變，推進文有所化服務體系向文有雅化服務體系轉變，推進老有所養服務體系向老有頤養服務體系轉變，推進住有所居服務體系向住有宜居服務體系轉變，推進弱有所扶服務體系向弱有眾扶服務體系轉變，推進逝有所安服務體系向逝有心安服務體系轉變。聚焦提高人民生活品質，完善收入分配和就業制度，健全社會保障體系，增強基本公共服務均衡性和可及性，為人民群眾創造良好的就業環境、營商環境、生態環境、生活環境，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）國家治理教研部國家治理理論教研室主任、教授】

注釋略

責編：董惠敏／美編：石 玉